Uma grande polêmica na doutrina e jurisprudência diz respeito ao conflito entre uma Lei Complementar e Lei Ordinária. Nesse caso, qual prevalece hierarquicamente? Muitas são as correntes em torno da questão: Uns acreditam que não existe hierarquia e no caso a própria Constituição Federal cuida de elencar quais as matérias a serem dispostas por lei complementar, enquanto outros acreditam que hierarquicamente, a Lei complementar é superior a Lei Ordinária. Nesse caso, qual das teses eu considero mais coerente? A segunda vejamos por que.
Primeiramente a Lei Complementar possui quórum bem mais qualificado, para sua aprovação, do que a Lei ordinária, tanto é que no artigo 69 da Constituição Federal, dispõe, in verbis:
Art. 69 - As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
É de conhecimento público e notório que a maioria simples caracteriza-se pelo fato de sua aprovação não requerer mais do que o voto da maioria dos parlamentares presentes à sessão em que a lei for votada, diferente da maioria absoluta que requer o voto favorável da metade de todos os membros que compõem a casa legislativa mais um (maioria absoluta). O primeiro critério hierárquico já é visualizado formalmente, pois se uma lei requer um quórum qualificado para sua aprovação, é mais do que óbvio que será superior a outra lei que requer um quórum mais simples, só podendo ser alterada por um dispositivo legal de natureza igual ou superior, jamais inferior.
Nesse sentido são as decisões do Superior Tribunal de Justiça – STJ, nas decisões jurisprudenciais: AgRgREsp n.º 465.275/PR, AgRgREsp n.º 463.553/RS, AgRgREsp n.º 463.472/RS, AgRgREsp n.º 462.899/SC, AgRgREsp n.º 462.761/SC, AgRgREsp n.º 450.273/SC, AgRgREsp n.º 443.945/RS, AgRgREsp n.º 437.618/BA, AgRgREsp n.º 329.251/RS, AgRgREsp n.º 443.341/PR, AgRgREsp n.º 263.031/RS, AgRgREsp n.º 417.359/PR, AgRgREsp n.º 416.983/RS, AgRgREsp n.º 380.045/RS, AgRgREsp n.º 379.425/SC e AgRgREsp n.º 250.541/DF, citando a título de exemplo a ementa:
“EMENTA: TRIBUTÁRIO – COFINS – SOCIEDADES CIVIS – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – PROFISSÃO LEGALMENTE REGULAMENTADA - ISENÇÃO –RECURSO PROVIDO.
(RECURSO ESPECIAL Nº 465.275 - PR (2002/0119208-8)
RELATOR : MINISTRO FRANCIULLI NETTO
Que no inteiro teor do acórdão, manifesta-se o Ministro em seu voto:
Assim, a disposição contida no artigo 56 da Lei n. 9.430, de 27.12.96, no sentido de que "as sociedades civis de prestação de serviços de profissão legalmente regulamentada passam a contribuir para a seguridade social com base na receita bruta da prestação de serviços, observadas as normas da Lei Complementar n. 70, de 30 de dezembro
de 1991", não detém a virtude de revogar a isenção da COFINS conferida pela Lei Complementar n. 71/91 às sociedades civis de profissão regulamentada, sob pena de se desconsiderar potencialidade hierarquicamente superior da lei complementar frente à lei ordinária.
Esse entendimento é uníssono no âmbito da Seção de Direito Público. A colenda 1a. Turma já externou que "a revogação da isenção pela Lei nº 9.430/96 fere, frontalmente, o princípio da hierarquia das leis, visto que tal revogação só poderia ter sido veiculada por outra lei complementar" (cf. AGRESP 253.984-RS, Rel. Min. José Delgado, in DJ de 18.09.2000).
Esta egrégia 2a. Turma, por sua vez, consignou que "a isenção concedida pela Lei Complementar n. 70/91 não pode ser revogada pela Lei n. 9.430/96, lei ordinária, em obediência ao princípio da hierarquia das leis" (cf. RESP n. 221.710-RJ, Rel. Min. Peçanha Martins, in DJ de 18.02.2002).
O Supremo Tribunal Federal também trilhou o mesmo caminho, nas decisões jurisprudenciais: Reclamação 2475/2003, ministro relator RICARDO LEWANDOWSKI, Reclamação 2518/2004, ministro relator CARLOS VELLOSO e Reclamação 2517/RJ, relator Min. Joaquim Barbosa, onde ainda que a LEI COMPLEMENTAR DISCIPLINE MATÉRIA DESTINADA A LEI ORDINÁRIA, ESTÁ NÃO TERA NATUREZA FORMALMENTE HIERÁRQUICA MAS TAMBÉM MATERIAL. Modificando o antigo entendimento do STF que, antes compreendia que as Leis Complementares que invadissem competência de Lei Ordinária, só seriam formalmente hierárquicas podendo ser revogadas por lei ordinárias, por materialmente se equivalerem. Entendimento totalmente ultrapassado pelas decisões jurisprudências mais recentes, uma vez que a própria Constituição Federal disciplina quórum qualificado para as Leis Complementares.
Nesse liame, importante frisar que, alguns ministros do pretório excelso entendem que o fato da Lei complementar invadir matéria de Lei ordinária, coloca-a em uma situação peculiar em que formalmente é lei complementar e materialmente é lei ordinária, podendo ser revogada por esta. O que discordo totalmente, pois nesse caso além de prejudicar a segurança jurídica da espécie normativa, para onde iria o preceito de “QUEM PODE O MAIS, PODE O MENOS?”. Ora se uma matéria de lei ordinária é aprovada com maioria simples, porque uma lei complementar seria materialmente desclassificada prevendo a mesma matéria se foi aprovada por maioria absoluta? Resguardando, claro, a competência de cada uma delas, mas apenas para efeito de hierarquia.
Não é demais citar o artigo 59 da Constituição Federal, onde muitos doutrinadores afirmam que a própria ordem estabelecida pela Lex Matter, não sendo por acaso, escalonou de maior grau hierárquico para menor, os dispositivos legais nos incisos do referido artigo, reforçando ainda mais a idéia do grau superior da Lei Complementar em conflito com a Lei ordinária, in verbis:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Doutra feita, o emérito doutrinador Hugo de Brito Machado, em seu artigo: “Lei ordinária nunca pode revogar lei complementar” ver: “http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/21315/20879”, esposa de maneira prática a questão ao afirmar que:
Aliás, a verdadeira questão que se coloca em torno da lei complementar diz respeito à identidade dessa espécie normativa, e não propriamente a sua posição hierárquica em nosso ordenamento jurídico. É praticamente pacífico o entendimento segundo o qual em nosso ordenamento jurídico a lei complementar é hierarquicamente superior à lei ordinária. A questão está em saber o que é uma lei complementar, posto que para significativa corrente doutrinária só é lei complementar aquela que trata de matérias pela Constituição reservadas a essa espécie normativa.
Importante frisar que a força da Lei Complementar encontra-se completamente reforçada pelo princípio da SEGURANÇA JURÍDICA, pois quanto mais qualificado é quórum de sua aprovação maior dificuldade é encontrada para sua revogação, diferente da Lei Ordinária que é bem mais simples de ser revogada. Não seria a toa que a Constituição Federal estabeleceria um quórum qualificado para a primeira, uma vez que mens legis (intenção do legislador), nesse caso, tem como foco principal a força do dispositivo legal em questão.
Nesse diapasão, não é correto afirmar, e nesse ponto, DATA MAXIMA VENIA, discordo do entendimento da Ministra Ellen Gracie, que a Constituição Federal delimita em quais situações serão utilizadas Leis Complementares ou Lei Ordinárias, mas caberá ao legislador, dependendo da matéria a ser disciplina, aplicar a espécie normativa mais apropriada. QUESTÕES QUE NECESSITAM DE EXTREMA SEGURANÇA, APLICA-SE A LEI COMPLEMENTAR, QUESTÕES DE MENOR IMPORTÂNCIA, APLICA-SE A LEI ORDINÁRIA, isso é mais do que suficiente para determinar que exista um grau hierárquico. Essas são as palavras do emérito doutrinado supra-citado:
Na verdade atribuirmos ao legislador a tarefa de escolher as matérias que elevará à categoria de lei complementar é bem mais seguro do que deixar a todos os intérpretes da Constituição a tarefa de definir o âmbito das matérias reservadas a essa espécie normativa. E o risco de que o legislador passe a editar somente leis complementares é o mesmo de passar este a editar somente emendas constitucionais. E nem por isto se vai sustentar que as emendas constitucionais não podem colocar no âmbito da Constituição normas antes tratadas por leis ordinárias, ou até por simples portarias, como se tem visto em recentes emendas que cuidam de matéria tributária.
Assim, o intuito principal é de garantir a SEGURANÇA JURÍDICA DA NORMA, para evitar que espécies normativas de menor grau revoguem o dispositivo em questão, ainda que invadam materialmente a competência de norma inferior, preservando sua validade. Prosseguindo o doutrinador:
Mesmo que o legislador, por qualquer razão, utilize a lei complementar para regular matérias que não se encontram no campo a essa espécie normativa reservado pelo Constituição, isto só contribuirá para prestigiar o valor segurança, evitando-se que as normas sobre tais matérias venham a ser alteradas por eventuais maiorias parlamentares que podem aprovar uma lei ordinária embora não alcancem o quorum necessário para aprovação de lei complementar.
Finalizando o entendimento da superioridade da Lei Complementar frente a Lei Ordinária, o doutrinador Hugo de Brito Machado, não deixa dúvidas:
Realmente, a própria Constituição estabelece a hierarquia entre as diversas espécies normativas, sem que haja necessariamente de ser o processo de cada espécie normativa regulado pela espécie a ela imediatamente superior. Assim, embora tanto as leis complementares, como as leis ordinárias, tenham na própria constituição regulado o seu processo de elaboração, a posição superior da lei complementar resulta evidente da exigência de quorum qualificado para sua aprovação, e da finalidade para a qual o constituinte criou essa espécie normativa.
Logo, o conflito deve ser resolvido a luz da Constituição Federal, que estabelece claramente o grau hierárquico entre as duas normas, não sendo demais utilizar o RE 228339 AgR / PR – PARANÁ, AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Julgamento: 20/04/2010, in verbis:
EMENTA: TRIBUTÁRIO. CONFLITO ENTRE LEGISLAÇÃO LOCAL E LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO ANTES DA EC 45/2004 (art. 102, III, D). MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA OU REFLEXA. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS DO SUL. CONTRARIEDADE DA LEGISLAÇÃO LOCAL AO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. APURAÇÃO DO BENEFÍCIO INDIVIDUAL DEFICITÁRIA. LEI 43/1989. PROJETO 09/1993. EDITAL 05/1994. DECRETO 08/1995. 1. Nem toda contraposição entre lei ordinária e lei complementar se resolve no plano constitucional. Dentre outras hipóteses, a discussão será de alçada constitucional se o ponto a ser resolvido, direta ou incidentalmente, referir-se à existência ou inexistência de reserva de lei complementar para instituir o tributo ou estabelecer normas gerais em matéria tributária, pois é a Constituição que estabelece os campos materiais para o rito de processo legislativo adequado. 2. Num segundo ponto, é possível entrever questão constitucional prévia no confronto de lei ordinária com lei complementar, se for necessário interpretar a lei complementar à luz da Constituição para precisar-lhe sentido ou tolher significados incompatíveis com a Carta (técnicas da interpretação conforme a Constituição, declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto e permanência da norma ainda constitucional). 3. Nenhuma das duas hipóteses está configurada neste caso, pois a parte-agravante invoca o Código Tributário Nacional como parâmetro de controle imediato de norma local que teria falhado em apurar o benefício individual aferido por cada contribuinte, mas, ao invés, limitou-se a fixar o valor global da obra para rateio. 4. Na época da interposição do recurso ainda não vigia o art. 102, III, d da Constituição, incluído pela EC 45/2004. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
Os argumentos de que não existe hierarquia, eu consideraria, com a licença do termo, uma espécie de “PILATISMO”, ou seja, uma maneira dos tribunais superiores lavarem as mãos, vez que possuem decisões conflitantes, sem que haja súmula que possa dirimir qualquer dúvida. E infelizmente, não interessa ao poder executivo, em especial a UNIÃO, que uma Lei complementar seja hierarquicamente superior a Lei Ordinária, vez que muitas leis tributárias de caráter complementar, que isentavam de impostos uma espécie de empresa, foram alteradas por lei ordinárias, e nesse caso um entendimento favorável a hierarquia, poderia causar um prejuízo econômico para a União.
DIANTE DE TODO O EXPOSTO, fundamentando na doutrina, jurisprudência e dispositivos legais em questão, o conflito entre Lei Complementar e Lei Ordinária se resolvem a luz da Constituição Federal que já estabelece quórum diferenciado. Logo qualificando hierarquicamente uma em detrimento da outra. Não podendo ser aceita a simples tese de que as matérias destinadas a Lei Complementar estão previstas na Constituição Federal, ciente de que esta liberdade cabe ao Poder Legislativo que deve escolher a espécie normativa mais apropriada. AFASTANDO A LEI COMPLEMENTAR A INCIDÊNCIA DA LEI ORDINÁRIA UMA VEZ CONFLITANTES.
A IMPORTÂNCIA DO ASSUNTO PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS É RELEVANTE, pois a Lei orgânica de cada município disciplina se o Regime Jurídico Único e Plano de Carreira, serão de uma ou de outra espécie normativa (Lei Complementar ou Lei Ordinária), ou seja, se determinando direito previsto em Regime Jurídico Único, que for de Lei Complementar, for revogado por uma Plano de Carreira que for Lei Ordinária, por exemplo, o direito previsto no primeiro dispositivo permanecerá, vez que o último não poderia revogá-lo. Como muitas casas legislativas não atentam para este fato, acabam revogando leis com espécie normativas diferentes, mantendo um direito que parece ter sido revogado, mas poderia estar em pleno gozo. ENTÃO, NÃO DEIXEM DE SOLICITAR ESSAS LEIS, E ATRAVÉS DA ATA DE APROVAÇÃO DESCOBRIREM SE A MESMA FOI APROVADA POR MAIORIA SIMPLES OU MAIORIA ABSOLUTA. ISSO DETERMINARÁ QUAL ESPÉCIE NORMATIVA ESTÁ PRESENTE NO DISPOSTIVO.
